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一如前例。宮禁之中的中書省，逐漸取代宮禁之外的尚書省成為決策機關，時人謂之“鳳凰池”。一個官員，如果由中書令變成尚書令，是要被視為明升暗降的。

中書省成了事實上的宰相府，當然又不行，門下省便冒了出來。門下省的前身是侍中寺，曾與東寺和西寺合稱“禁中三寺”，東漢末年改稱侍中省，曹魏時與散騎省并為“禁中二省”。到東晉哀帝時二省合并，就是“門下省”。

門下省的本職工作，主要是負責皇帝的日常事務。但因設在內廷，近在帝側，萬機之事，無不預聞，又成為新的政府替代者。北朝的門下省長官，更是成為實際的宰相。

這就是三省的來歷，重要性則沒有一定之規，全憑皇帝高興。不過，大體上是東漢重尚書，南朝重中書，北朝重門下。到隋唐則三省并重，一起成為中央政府。稱謂也沿襲漢代尚書臺舊例，稱為臺閣或臺省。唐高宗時，又把尚書省叫中臺，門下省叫東臺，中書省叫西臺。

當然，這時的門下省，早已移到宮外。

移出宮外的三省三足鼎立。中書和門下面對面，門下省在東，中書省在西，合稱兩省或北省。尚書省則位于承天門大街，在中書門下之南，又稱南省或南宮。

三省當中，尚書省的級別最高，長官尚書令正二品，副長官左右仆射（讀如夜）從二品。這當然因為尚書省出道最早又管事最多，直到隋代仍然是總攬一切的機關，高颎和楊素便是以左右仆射的身份成為隋的宰相。

尚書省的規模也最大，下轄六部二十四司。其中，吏部管官員，相當于組織部或人事部；戶部管度支，相當于財政部兼民政部和商務部；禮部管祭祀和教育，相當于文化部兼教育部再加精神文明建設辦公室；兵部管軍政，相當于國防部；刑部管刑律，相當于公安部和司法部；工部管營造，相當于建設部兼交通部、農業部、水利部。

六部的長官都叫尚書，正三品。副長官都叫侍郎，正四品（吏部侍郎正四品上）。每個部下面還有四個司，司官都叫郎中，從五品上；副司官都叫員外郎，從六品上；其下為主事，從九品上。六部二十四司，每部第一司即為本司，比如吏部第一司為吏部司，戶部第一司為戶部司，等等。

這六個部，在尚書省分左右兩邊辦公，兩邊各有一個分管領導和秘書長。吏、戶、禮為左，兵、刑、工為右，領導和秘書長則分別為左右仆射和左右丞（正四品）。左右丞只負責協調具體事務，大事則必須向左右仆射請示匯報。

除分管領導和秘書長外，尚書省還有一個總辦公廳，叫都省，也叫都堂。各部的辦公廳，則叫部堂。六部尚書和侍郎，每天上午都要到都堂集中開會，下午再回本部辦公。如果尚書要出席國務會議，就由侍郎主持工作。[7]

顯然，這是一個嚴密而精致的體系，因此從隋唐到明清基本保持不變。六部的部數、部名、職能、排序、結構和官銜都沒有變化，變化的只有官階和權力。簡單地說，官階是清代最高，權力則明代最大，但這已是后話。[8]

明清兩代六部位高權重，不僅因為經過隋唐和宋元四朝的實踐，完全證明它是行之有效的行政制度，還因為朱元璋廢除宰相制度以后，不再有中間環節。六部直屬皇帝，共同組成中央政府，當然與隋唐不可同日而語。

不過，明清兩代也只是名義上沒有宰相。明的內閣和清的軍機，其實是沒有名分的宰相，或者說是不倫不類羞羞答答的半個宰相。這當然是皇權政治的勝利，但這種勝利是要付出代價的，代價就是帝國制度的徹底滅亡。

隋文帝和唐太宗當然想不到這一點。作為新興力量的代言人，他們要做的事情是改變制度創造歷史。事實上他們也這樣做了，而且做得很漂亮。可以說，正是由于制度設計的合理和成功，他們才創造了世界性文明。

那么，隋唐政改的緊要之處又在哪里？

政事堂

要說隋唐，先得看漢。

漢代中央政府的組織制度是三公九卿。三公，在西漢是丞相、太尉和御史大夫，在東漢是太尉、司徒和司空，他們都是宰相。九卿則是九個或九個以上的部門負責人，相當于政府部長。三公有府，公府相當于三省；九卿有寺，卿寺相當于六部。隋唐政改，就是要以三省六部取代三公九卿。盡管為了這一天，魏晉南北朝準備了三百六十九年。

這就有了四個問題：第一，為什么要改？第二，改了哪些地方？第三，怎樣改的？第四，效果如何？

先看六部和九卿。

表面上看，六部與九卿沒有區別。九卿是政府部長，六部尚書也是。但，九卿的工作卻是政務與事務不分。主管國家財政經濟的大司農就是政務官，相當于戶部尚書；負責皇帝出行的太仆則是事務官，管的還是皇家事務。

如此不清不楚，不該改革嗎？

當然應該。

隋唐的辦法，是政務全歸六部，事務全歸寺監。比如太常寺管祭祀，光祿寺管宴會，衛尉寺管器械，宗正寺管宗室等等。至于皇帝的飲食起居之類，交給殿中省和內侍省。事務與政務分類，皇家與國家分離，尚書省下屬的六部成為純粹的國家機關和職能部門，改革完全成功。

六部制一直延續下來，原因也在這里。

那么，三公又有什么問題？

權力太大。

按照漢初的制度，帝國的行政、軍事和監察之權都掌握在三公手里。三公各自開府，獨立辦公。遇到大事則由三公會議，拿出方案再由皇帝批準。皇帝五日一朝，不過聽取匯報表示可否，并不參與決策，簡直就是橡皮圖章。

這當然為強勢皇帝如漢武等人所不能接受，這才有了內朝和外朝，有了尚書事和尚書臺。可惜，幫助皇帝奪取了相權的，自己又成為新的宰相，皇帝也只好另起爐灶。結果是什么呢？尚書之后有中書，中書之后有門下，沒完沒了。

顯然，必須有一個治本的辦法。

三省制就是這樣一個“一攬子”解決方案。說白了，就是將一個接一個從宮內走到宮外的省，全部正式變成取代公府的宰相機構，但不承認三省是相府，也不承認三省長官毋庸置疑地就是宰相。即便是，也要分割他們的相權。

這里面當然有一個過程。在隋代，尚書省的左右仆射都是被視為宰相的。唐代尚書省的長官卻是尚書令。尚書令當然是宰相，可是沒人敢當，因為唐太宗即位之前擔任過這一職務。于是，尚書省就只有兩個副長官，即左右仆射。左右仆射是不是宰相呢？對不起，要看情況。

什么情況？

是否有資格并實際上參加政事堂會議。

什么是政事堂？就是中書門下兩省長官開會的地方。兩省長官為什么要開會呢？因為分工不同。簡單地說，中書省的任務是草擬法令，門下省的任務是進行審核。中書門下兩省機關面對面，就是這個原因。

當然，他們也必須打交道。

事實上，法令的起草雖然歸中書省，能否頒發卻要看門下省。一種情況是中書省起草完畢加蓋印章后，呈送皇帝簽署，就形成詔書。另一種是文本形成后先送門下省，由門下省的長官侍中、副長官門下侍郎及其屬官復核，沒有問題才由皇帝“畫敕頒下”（畫一個敕字下達尚書省）。

但即便是第一種情況，皇帝簽署后仍然要送門下省。沒有門下省的副署，詔書仍然沒有法律效力。中書省送到門下省的文件，如果門下省覺得有問題，更可以將原件涂改以后送回，叫“涂歸”，也叫封駁、封還、駁還。[9]

也就是說，門下省不同意，中書省就無法作為。

這里面自有深刻意義（詳后）。至少，唐人已經懂得執政也好立法也罷，必須講程序，不能由著性子胡來。可惜這個制度似乎并未當真實行。為了講效率，也因為怕麻煩，唐代的宰相們采取了一個變通的辦法，即行文之前先開會。兩省意見一致，再行文，就不會“封駁”了。

開會的地方，就叫“政事堂”。

政事堂起先在門下省，后來改在中書省，唐玄宗開元十一年（723）干脆改名為“中書門下”。中書門下的會議，兩省的正副長官都參加，尚書省的負責人則或者參加或者不參加。所以在唐人的心目中，只有中書門下才是真宰相。所有的命令，也只有加蓋“中書門下之印”才算合法。

那么，政事堂就是中央政府嗎？

也是也不是。因為政事堂不是機關部門，只不過是個開會的地方，就像人民大會堂。盡管后來它也被稱為“政府”（意思是政事堂之府），但那是開元十一年為政事堂設立了辦事機構以后的事。唐玄宗以前，沒人整天在那里辦公。

參加政事堂會議的人數也沒有一定之規，最多的時候十幾個，最少的時候兩三個。最尷尬的是尚書省的副長官左右仆射。他們的官階比中書門下的正職還高（前者從二品，后者正三品，代宗時才升為正二品），但如果不加授“同中書門下平章事”頭銜，就沒有資格參加會議，也不是宰相。

相反，官階較低的其他官員，如果加授“同中書門下三品”頭銜，就可以參會，也是宰相。這就跟兩漢不同。兩漢的宰相就是三公。其中除丞相可能兩人，其余都是一人，不會像唐代這樣一群人當宰相，還人數不定，時多時少。

政事堂這個“中央政府”也沒有總理，會議則只有一個輪值主席，叫“執政事筆”，也叫“執筆”。執筆由參加會議的人輪流擔任，有時十天一輪，有時一天一換。顯然，唐代只有“國務會議”和“國務委員”，沒有“國務總理”，當然也沒有“國務院”或“宰相府”。[10]

三省六部，大不同于三公九卿。

但，兩種制度也有相同之處。